Fundar revela que con la Reforma Energética, no sólo se privatiza la riqueza petrolera del país, sino también el manejo de los ingresos petroleros del Estado mexicano, a través del Fondo Mexicano del Petróleo, dirigido por un Comité Técnico integrado mayoritariamente por particulares “independientes”.

Por Daniel Sánchez

CIUDAD DEL CARMEN, Cam. 10 de mayo del 2018.- La administración de Enrique Peña Nieto no sólo privatiza la riqueza petrolera del país, con la Reforma Energética, sino también el manejo de todos los ingresos petroleros que obtiene el Estado mexicano, a través del fideicomiso Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMP), dirigido por un Comité Técnico integrado mayoritariamente por particulares.

En su estudio “Fideicomisos en México: El arte de desaparecer dinero público”, la organización Fundar, Centro de Análisis e Investigación, cuestionó que a partir de la Reforma Energética, “los ingresos del Estado sean administrados por un instrumento financiero que, por su propia naturaleza, tiende a ser opaco y que aumenta las posibilidades de discrecionalidad, de desvío de recursos públicos y la comisión de hechos de corrupción”.

La agrupación civil planteó que el FMP “tiene fines específicos que impactan en las finanzas públicas, ya que opera todos los ingresos petroleros del Estado mexicano para después transferirlos a otros fondos que alcanzan al presupuesto público federal y de los estados; como las transferencias a la Tesorería, que alimentan el presupuesto, el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios y el de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas”.

“La forma como se constituyó el FMP representa múltiples riesgos de opacidad y de discrecionalidad en la gestión de sus recursos, por las amplias atribuciones que se conceden a su Comité Técnico”, expresó.

“Al integrarse el FMP como un fideicomiso sin estructura orgánica, en donde se desperdigan las responsabilidades, es difícil dar seguimiento al destino de los recursos públicos. Además, el hecho de que este fideicomiso transfiera fondos a otros fondos y fideicomisos complejiza el seguimiento a los recursos públicos y de los contratos con proveedores, entre otros”, indicó.

“El Comité Técnico del FMP está integrado mayormente por particulares, lo que implica que el sector privado tenga un peso importante en la toma decisiones de los principales ingresos del Estado”, reveló.

“La integración del Comité Técnico, principalmente por particulares, también complica la exigibilidad de rendición de cuentas, ya que las leyes secundarias del sector energético contemplan un régimen especial de responsabilidades, en el cual no los considera como servidores públicos. Esto amplía el riesgo de discrecionalidad en la toma de decisiones”, puntualizó.

Ante estas observaciones, la agrupación civil recomendó que “debería replantearse este mecanismo y buscar otras alternativas para la gestión de los ingresos procedentes de la explotación del petróleo”.

“La gestión de los ingresos petroleros, bajo la figura que sea, debe cumplir con los más altos estándares de transparencia y acceso a la información, como los que derivan de la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI, por su nombre en inglés)”, agregó.

“La toma de decisiones de la gestión de los recursos de este fideicomiso, por su carácter público, no debería de recaer en particulares, por lo que la integración del Comité Técnico no debería contemplar la participación de este tipo de actores, a los que se denomina de manera errónea “independientes”, abundó.

“El régimen especial de responsabilidades para el sector energético no debe de contravenir el nuevo marco de responsabilidades para servidores públicos, el cual es aplicable a los privados vinculados con el inadecuado ejercicio de funciones públicas”, asentó.

El Fondo y sus funciones

En su estudio, Fundar manifestó que a raíz de la encomienda constitucional conocida como la “Reforma Energética”, publicada el 20 de diciembre de 2013, se afectó drásticamente la manera en que nuestro país maneja el sector de hidrocarburos, del cual el sector público obtiene una parte importante de sus ingresos.

“A partir de este momento, se elimina la exclusividad del Estado, a través de Petróleos Mexicanos (Pemex) para la explotación de gas y petróleo, abriéndose esta actividad a la iniciativa privada”, recordó.

Expuso que “a raíz de estos cambios, se creó un nuevo esquema de contratación para exploración y extracción de hidrocarburos, que incluye asignaciones para las empresas productivas del Estado y contratos que pueden ser entregados a particulares o a dichas empresas públicas”.

“Asimismo, a partir de la Reforma Energética, todos los ingresos petroleros se manejan a través de un fideicomiso. Para recibir, administrar y distribuir los recursos que derivan de este nuevo esquema de contratación, se concibió en los artículos transitorios décimo cuarto y décimo quinto del Decreto de la reforma constitucional, la creación del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMP), como un fideicomiso público federal que no será considerado Entidad Paraestatal”, añadió.

“Por su parte, el 11 de agosto de 2014, con la aprobación de la legislación secundaria de la Reforma Energética, entró en vigor la normativa que define el funcionamiento y operación del fideicomiso: la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo”, apuntó.

Señaló que, “generalmente, la operatividad de los fideicomisos No Entidad Paraestatal se rige por las condiciones establecidas en el contrato de conformación del fideicomiso y por las disposiciones de las reglas de operación que emite su Comité Técnico”.

“El Banco de México señala que son tres las funciones específicas de este Fondo:

• Fondo receptor y distribuidor de los ingresos por la renta petrolera.
• Fondo soberano de ahorro de largo plazo.
• Fondo de estabilización de los ingresos públicos”.

Amplias facultades del Comité Técnico

En cuanto al funcionamiento del fideicomiso, la organización ciudadana asevera que “el artículo 5 de la Ley del Fondo Mexicano del Petróleo señala que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) es la entidad fideicomitente”.

“No obstante, si entendemos las facultades que se le otorgan en virtud de la fracción XI del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (LOAPF) —que señala que a la SHCP le corresponde manejar y ejercer las contribuciones de mejoras, derechos, productos y aprovechamientos federales— también es responsable de administrar los ingresos y egresos provenientes de los contratos y asignaciones de exploración y extracción petrolera”, precisó.

“En ese sentido, la SHCP actúa con un doble estándar: Como fideicomitente del gobierno federal del fideicomiso y como administradora y ejecutora del patrimonio”, citó.

Mencionó que “a diferencia de lo que sucede en otros fideicomisos sin estructura orgánica, la operatividad de la institución fiduciaria está sujeta a las decisiones del Comité Técnico. La operación y ejecución de este fondo están dirigidas principalmente por la institución fiduciaria, es decir, por el Banco de México”.

“Banco de México tiene las atribuciones de: Proponer, a través del gobernador del Banco de México, los candidatos a ocupar los cargos de la contraloría interna del fideicomiso. Cabe mencionar que la propuesta de su nombramiento le corresponde al gobernador del Banco de México.

“Transparentar y rendir cuentas sobre el manejo de los recursos del fideicomiso y proporcionar a las autoridades la información relacionada con su vigilancia y fiscalización; dar las facilidades para realizar auditorías y visitas de inspección de las instancias fiscalizadoras federales; y entregar los informes en materia de presupuesto y contabilidad gubernamental a la SHCP.

“Cubrir los honorarios fiduciarios y los gastos operativos del fideicomiso con cargo al patrimonio fideicomitido”.

Resaltó que “a pesar de que la institución fiduciaria tiene mayor libertad en la toma de decisiones sobre la ejecución de los recursos del patrimonio fideicomitido, el FMP cuenta con un Comité Técnico que está integrado por siete miembros, tres representantes del Estado y cuatro miembros independientes: Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Secretaría de Energía, Gobernador del Banco de México y cuatro miembros “independientes”.

Detalló que las principales facultades atribuidas al Comité Técnico son: Instruir al fiduciario para que realice las transferencias a la Tesorería de la Federación (Tesofe) que señala la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH); aprobar las propuestas de la Coordinación Ejecutiva relacionadas con las contraprestaciones, las asignaciones y las contrataciones con particulares o con las empresas productivas del Estado.

También tiene que “aprobar los estados financieros dictaminados por el auditor externo”.

Alertó que “un gran riesgo que presenta la operatividad de este fideicomiso deriva de las amplias facultades permitidas al Comité Técnico en la toma de sus decisiones, ya que la Ley del Fomed los exime de responsabilidad pública en determinados supuestos; además de que cuenta con cuatro miembros independientes, que no cuentan con el carácter de servidores públicos, lo que complica la aplicación del régimen de responsabilidades en determinados casos”.

“En ese sentido, al velar por las reservas del fondo y tomar decisiones para definir las políticas de riesgo de inversión de los recursos para generar rendimientos, sus fallos podrían afectar a las finanzas públicas”, aseveró.

¿Cómo opera el fideicomiso?

Sobre la Operatividad del Fideicomiso, Fundar informó que “el fideicomiso capta los recursos de las asignaciones y los contratos de exploración y extracción de hidrocarburos, con la finalidad de realizar los pagos a las empresas públicas y privadas correspondientes, y de transferirlos a diversos fondos que, en general, son también fideicomisos.

“Estos son:

1. El Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP).
2. El Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas.
3. El Fondo de Extracción de Hidrocarburos.
4. Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía-Hidrocarburos.
5. Fondo Sectorial Conacyt -Secretaría de Energía-Sustentabilidad Energética.
6. Transferencias para la Tesorería de la Federación (Tesofe), fiscalización petrolera de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).
7. A la Tesofe, los recursos necesarios para asegurar que los ingresos petroleros del gobierno federal destinados al Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se mantengan en 4.7 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB). Para el cálculo de este porcentaje se incluyen las transferencias al FEIP y a la ASF”.

Comentó que “de acuerdo con el Artículo décimo cuarto transitorio del Decreto de Reforma Constitucional en Materia Energética, los ingresos del fideicomiso se administran y distribuyen conforme al siguiente orden:

1. Se realizan pagos establecidos en las asignaciones y contratos.
2. Se realizan las transferencias a los Fondos de Estabilización de los Ingresos Petroleros y de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas. Se especifica que, una vez que el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros, o su equivalente, haya alcanzado su límite máximo, se destinarán al ahorro de largo plazo.
3. Se realizan las transferencias al Fondo de Extracción de Hidrocarburos, a los fondos de investigación en materia de hidrocarburos y sustentabilidad energética, y en materia de fiscalización petrolera.
4. Se transfieren a la Tesorería de la Federación.
5. Se destinan recursos al ahorro de largo plazo”.

“Una vez que se hacen todas las transferencias y cuando la suma de los recursos de ahorro a largo plazo alcance o supere el 3 por ciento del PIB del año anterior, el Comité Técnico podrá destinar los recursos del saldo acumulado de la siguiente forma:

• 10 por ciento para el Fondo para el sistema de pensión universal.
• 10 por ciento para financiar proyectos de inversión en ciencia, tecnología e innovación, y en energías renovables.
• 30 por ciento a fondear un vehículo de inversión especializado en proyectos petroleros, o en inversiones en infraestructura para el desarrollo nacional, y hasta por un monto equivalente.
• 10 por ciento al saldo del ahorro de largo plazo; en becas para la formación de capital humano en universidades y posgrados; en proyectos de mejora a la conectividad; así como para el desarrollo regional de la industria. Se hace la aclaración de que, con excepción del programa de becas, no podrán emplearse recursos para gasto corriente”.

“Sin embargo, resulta difícil que el fondo logre tener reservas después de aportar al presupuesto anual el equivalente al 4.7 por ciento del PIB y una enorme cantidad en transferencias a otros fondos. Es demasiado optimista esperar que, además, haya excedentes que impacten de manera directa algún ámbito de desarrollo social”.

Falla de Reforma Energética

En cuanto a las transferencias del FMP y ejecución de los recursos, la agrupación civil estableció que “entre los objetivos de este fideicomiso está el de transferir recursos a otros fondos, como el Fondo de Estabilización de Ingresos a Entidades Federativas y fondos para la investigación científica y desarrollo tecnológico: Fondo Sectorial Conacyt-Secretaría de Energía-Sustentabilidad Energética y Fondo Sectorial Conacyt -Secretaría de Energía-Hidrocarburos.

“Estos últimos tiene el propósito de apoyar actividades de investigación para identificar áreas con potencial de extracción de hidrocarburos, así como actividades de formación y capacitación en temas de exploración, extracción y refinación de hidrocarburos y la producción de petroquímicos, con especial énfasis en la formación de recursos humanos especializados.

“Pero el más importante, es la transferencia que se hace a la Tesorería de la Federación; el FMP debe transferir recursos equivalentes a 4.7 por ciento del PIB, con el fin de integrarlos al Presupuesto de Egresos.

“En ese sentido, es de destacar que dicho monto se ha ido reduciendo; mientras que en el año 2012, los ingresos se estimaron en 923 mil millones de pesos, es decir seis por ciento del PIB, para la Ley de ingresos de 2014, el cobro de derechos se estimó en 785 mil millones.

“El Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo reportó, a través de su página de internet que, en el ejercicio fiscal de 2015, año en que entró en operación, los recursos recibidos por el fideicomiso fueron equivalentes al 2.1 por ciento del PIB, lo cual es insuficiente para aportar al presupuesto anual el equivalente a 4.7 por ciento del PIB y, aún más, para generar ahorro a largo plazo.

“Para 2017, el total de transferencias suma 465 mil 133 millones, de los cuales 96 por ciento corresponde a la suma de las transferencias a la Tesorería de la Federación, es decir, 446 mil 345 millones. Mientras que el otro 3.8 por ciento, equivalente a 17 mil 788 millones, se transfiere a los diversos fondos.

“Al respecto, Rogelio Ramírez de la O señala que “casi la totalidad de los recursos petroleros es absorbida por el gasto público federal. Parte importante de ese gasto es canalizado a gasto corriente, así como a estados y municipios, sin que el mismo, en gran medida, haya sido efectivo para elevar la tasa de crecimiento y el empleo.

“Mantener este esquema de incorporación del ingreso petrolero al gasto, apenas con algunos ahorros en los diversos fondos de estabilización de ingresos, es una gran falla de la reforma energética”, concluyó.

Aquí puedes consultar el documento completo:

http://fundar.org.mx/mexico/pdf/FideicomisosEnMexico.pdf

Más información en:

Fideicomisos, opacos, discrecionales y susceptibles a la corrupción